政府解读《畜禽规模养殖污染防治条例》
发布时间：2014-04-10 来源：新牧网
《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称条例）于2013年10月8日通过国务院常务会审议，同年11月11日由李克强总理签署颁布，2014年1月1日生效施行。这一条例是我国农村和农业环保领域第一部国家级行政法规，是农村和农业环保制度建设的里程碑，是生态文明制度建设尤其是农村和农业领域生态文明制度建设的重大进展，对推动畜禽养殖环境问题的解决、促进畜禽养殖业健康、可持续发展，具有十分深远的意义。准确理解和把握条例的要义，充分利用好条例关于促进畜禽养殖业发展做出的规定，对于提升产业综合效益、推动畜禽养殖业实现转型升级，十分必要。
以促进畜禽养殖产业转型升级、健康发展作为解决畜禽养殖环境问题的基本思路
发展中的问题只有通过发展来解决。必须明确，畜禽养殖环境问题是随着我国近年来畜禽养殖产业的迅速发展出现的。改革开放以来，我国实施了一系列支持畜牧业发展的政策，畜牧业发展取得了长足进步。
目前，我国肉类人均占有量已经超过世界平均水平，禽蛋人均占有量已经达到发达国家水平。畜牧业已经成为农业和农村领域的支柱产业，成为许多地区农民增收的重要途径，畜牧业同时也是广大消费者“菜篮子”供给的重要保障，作用十分重大。伴随我国畜牧业快速发展，畜禽粪便和污水等废弃物的产生量也随之增长，环境压力不断增加。长期以来，我国畜禽养殖业发展缺乏必要的引导和规划，更多地以市场为导向自由发展，产业发展呈现明显的区域和空间的不平衡。人口密集的地区，如大中城市周边、东部人口稠密地区等市场空间大的区域，养殖量大，养殖场和小区以及养殖密集区域分布密集，而这些地区可以利用和消纳畜禽粪便等废弃物的土地空间则相对较少，导致大量畜禽粪便等废弃物不能实现就地就近利用。加之长期以来农村和农业领域环境监管还不到位，本应该成为农田养分来源的粪便大量地浪费和流失，导致严重污染。畜禽养殖污染带来的疫病、邻里纠纷等问题，也阻碍了畜禽养殖业自身发展。可见，我国畜禽养殖的环境问题，是随着畜禽养殖业的发展产生的，根本原因在于发展方式还比较粗放、还不够科学。
因此，要解决我国畜禽养殖环境问题，根本出路还是要靠推动我国畜禽养殖业发展方式的转变和转型升级，这也是条例的基本思路。
为此，条例一是通过对畜牧业发展规划提出相应环保要求，如依照环境承载力确定畜禽养殖业的总量和布局，划定禁养区等，引导畜禽养殖产业的发展充分考虑环境要素进而做到科学布局。二是对符合环保要求、有利于实现产业可持续发展的生产方式和发展模式明确扶持和奖励措施，如对标准化养殖场和小区用地方面的支持，对废弃物无害化和综合利用设施建设的资金支持，以协议奖励的方式对超过国家和地方要求进一步削减污染物排放量的行为进行支持等，目的就是为了引导和推动畜禽养殖户采取更高的管理水平、更科学的发展方式，以更好的发展为途径，更为积极地解决环境问题。
将推动综合利用作为解决畜禽养殖废弃物污染问题的根本途径
前面提到过，造成我国畜禽养殖污染的一个重要原因就是大量畜禽粪便等废弃物得不到有效利用，另外一个重要原因就是有机肥的政策环境问题。长期以来，为了提高粮食等重要作物的产量，国家对化肥的生产、运输、购买和使用等环节给予了扶持政策。据有关研究报告，目前我国对每吨氮肥所有环节的补贴约为160元，而有机肥的项目审批、生产用电、税收、运输以及购买和使用环节，普遍没有任何扶持政策。换句话说，有机肥长期没有与化肥平等的“政策身份”。加之近年来我国农村城镇化进程的加快，大量农村青壮年劳力进城务工，留守的“386199部队”（即以妇女、儿童和老人为主的农村留守人群）缺乏足够的劳动力支撑有机肥的施用，施用更方便、短期效益更明显的化肥也因此更多地地挤占了有机肥的应用空间，进一步加剧了有机肥没人用的窘境，阻碍了畜禽粪便转化为有机肥还田利用的路子。
“庄稼一枝花，全靠粪当家”。几十年前，化肥供应还十分有限，畜禽养殖量也比现在少得多，畜禽粪便作为重要的农业生产资料处于相对不足的状态，在我国很多地区要凭票供应，因而那时畜禽粪便不可能会被浪费并导致污染。
此外，必须说明的是，如果将畜禽粪便等废弃物作为必须处理并做到达标排放的污染物来对待，也是不可行的。据测算，出栏一头生猪所产生的废弃物如果要做到达标排放，其处理费用在200元左右，这是养殖户不愿意也不能承担的。而且，将畜禽粪便等有机质资源当做污染物进行处理并做到达标排放，是一种花钱烧资源的愚蠢行为，是一种严重的资源浪费。如果能利用好畜禽粪便，结合畜禽养殖业发展生态农业，做到种养结合、种养平衡，开发经济价值更高的有机、绿色农产品，除了能增加综合经济收益，还对提升土壤有机质、减少化学合成投入品对生态环境的破坏，对保护和改善农村生态环境有积极作用。
因此，解决畜禽养殖污染问题的关键在于要让畜禽粪便等废弃物发挥其作为植物养分和土壤有机质来源的作用，这就要从赋予有机肥“政策身份”入手。为此，条例第二十九条规定“从事利用畜禽养殖废弃物进行有机肥产品生产经营等畜禽养殖废弃物综合利用活动的，享受国家规定的相关税收优惠政策。”第三十条规定“购买使用有机肥产品的，享受不低于国家关于化肥的使用补贴等优惠政策”，这为有机肥更广泛的应用奠定了制度基础，也是我国首次在法律层面赋予有机肥不低于化肥的政策身份，有利于促使利用畜禽粪便生产有机肥成为一种有利可图的活动，从而引导更多的社会力量从事畜禽粪便等废弃物的综合利用，促进畜禽粪便等废弃物综合利用的产业化，从根本上解决畜禽粪便资源浪费导致的污染问题。
此外，考虑到畜禽粪便制造的有机肥价值低，过长距离的运输会提高施用成本，得不偿失。为此，条例第十六条明确规定国家支持畜禽粪便等废弃物就地就近还田利用，确定了畜禽养殖废弃物利用模式的基本原则。
将加强环境监管作为推动畜禽养殖业转型升级、促进畜禽养殖废弃物综合利用的重要手段
目前，按主要污染物产生量来折算，我国的畜禽养殖量约为14亿头生猪当量。按照目前18亿亩耕地（除此之外还有大量的林地、草地等可以消纳利用畜禽粪便的土地空间）、每亩地消纳3头生猪的粪便来计算（这也是欧洲一些国家所采用种养平衡的标准），我国畜禽养殖业发展还有相当大的环境空间。但长期以来，我国环境管理侧重于城市和工业领域，农村和农业领域基本是个空白。由于监管不到位，畜禽粪便等废弃物的管理和处理没有得到足够的重视，环境基础设施配备不到位、不达标、管理水平低等问题还比较普遍，泄漏、甚至是直接排放的现象在一些地区屡见不鲜，大量畜禽粪便等废弃物不能得到有效的无害化处理和利用，产生了污染。
为此，条例做出了一系列旨在通过加强畜禽养殖业环境监管、保障废弃物得以有效处理并利用的规定。如第十三条规定畜禽养殖场和小区应当建设与其产能相适应的粪污贮存设施，沼气、堆肥等废弃物无害化及综合利用设施；不自行建设无害化和综合利用设施的，可以委托他人对废弃物进行无害化处理和综合利用。需要说明的是，本条规定了养殖场和小区污染防治的基本义务，即要配备污染防治设施，自行或委托他人对废弃物进行无害化处理和综合利用。换句话说，就是要求畜禽养殖场和小区在所产生废弃物不能被利用的情况下，要有基本的设施和措施保证粪便、污水不外排、外泄造成污染。这不仅是养殖场和小区的基本环保义务，也是实现废弃物综合利用的基本条件。
条例还规定养殖场和小区应当将养殖和废弃物产生情况定期向环保部门报备，目的也是为了让政府在更清楚地掌握情况的基础上，更有针对性地组织实施畜禽养殖污染防治和废弃物综合利用工作。为了保障畜禽粪便还田利用实效，防止打着还田的幌子行直接排污之实，条例规定畜禽粪便、污水以及沼渣、沼液等的还田利用，要符合农田利用的标准，要进行必要的处理防止动植物疫病传播；要充分考虑土地养分需求，防止超过土地消纳利用能力而导致污染。这也为界定排污和还田行为明确了法律原则。
条例还对畜禽养殖项目环评做出了更为具体的规定，规定适用报批环评报告书或登记表的产能规模标准由环境保护部商农业部确定；对畜禽养殖项目环评的内容做出了较为具体的要求，要求明确废弃物种类和数量、综合利用和无害化处理方案和措施，废弃物的消纳和处理情况以及向环境直接排放的情况、环境和健康影响，以及相应的防止措施等，这也为通过加强畜禽养殖项目建设前置环境监管以及建成之后保障相关措施落实到位、提高废弃物的利用水平提供了保障。
适度的规模化发展和集约化经营管理不仅是产业发展的方向，也是提高环保水平、推动废弃物综合利用的重要条件。为此，条例在激励措施一章中规定，政府对养殖业的集约化和标准化转型、对按照要求配备环保设施的进行奖励。
综上，简而言之，条例的基本思路就是通过引导产业模式和布局的优化，通过加强环境监管，通过营造有利于畜禽粪便等废弃物综合利用的政策环境，通过扶持、鼓励和引导，打通畜禽粪便等废弃物综合利用的渠道，以从根本上解决畜禽养殖废弃物资源浪费导致的污染问题，推动我国生态农业水平的提高，促进整个农业发展模式的转变，推动农村和农业生态文明建设。
广大畜禽养殖户身处畜禽养殖业的第一线，能否准确理解并把握条例的精神和要求，直接关系到生产经营的发展，关系到经济效益的提升。因此，广大畜禽养殖户应深刻理解和把握条例的精神、主旨和要义，充分理解条例通过加强环境保护促进产业发展的精神实质，充分理解条例实现环境保护和产业发展双赢的根本目的，充分理解条例通过推动综合利用实现治理污染的基本思路，充分理解条例采取疏堵结合、以疏为主，以加强监管促综合利用和产业转型升级的核心策略，充分利用好条例施行为畜禽养殖产业转型升级带来的有利条件和良好机遇，充分利用好条例的相关优惠扶持政策。通过实现种养平衡和种养结合，做到治理污染的同时增加经济收益，以发展方式的转型和升级保障促进行业的健康、持续、发展。（作者：环境保护部自然生态保护司 孔源）